摘要：美國、墨西哥森林資源豐富，林業(yè)管理先進。介紹了兩國森林資源及管理、林業(yè)政策、項目資金及財務管理、人員機構及執(zhí)法等方面的經驗，尤其是其重視生態(tài)環(huán)境保護、林業(yè)計劃和規(guī)劃執(zhí)行較好、林業(yè)項目運行規(guī)范有效、公務員監(jiān)督機制健全和嚴格的績效考核制度。兩國的管理制度值得我們借鑒。提出了我國林業(yè)改革與發(fā)展相關建議。

關鍵詞：美國；墨西哥；林業(yè)管理；林業(yè)政策；雙邊合作

為學習和借鑒美國、墨西哥在森林資源、公務員管理及林業(yè)機構內部監(jiān)督管理等方面的做法與經驗，應美國林務局、墨西哥國家林業(yè)委員會的邀請，經國家林業(yè)局批準，10 月19~28 日，國家林業(yè)局考察團一行6 人赴美國、墨西哥進行了考察。在美國林務局、墨西哥國家林業(yè)委員會的協(xié)調安排下，考察團先后考察了美國的紐約、華盛頓、加州和墨西哥，與美國林務局、墨西哥國家林業(yè)委員會有關機構的官員、專家進行了座談和交流。考察過程中聽取了美國林業(yè)及林務執(zhí)法和調查情況介紹，了解了人力資源管理、項目資金管理等方面情況。聽取了墨西哥林業(yè)政策、資源、項目、資金管理等情況介紹，并與墨西哥國家林業(yè)委員會有關官員就雙邊合作的有關問題交換了意見，形成了合作備忘錄基本框架?？疾炱陂g，考察團還實地參觀了美國、墨西哥生態(tài)建設、森林資源管理等方面的成效。

1考察概況

1.1林業(yè)資源及管理

美國森林面積2.98 億hm2，占土地總面積的33%，人均擁有森林面積1.12 hm2。其中，用材林地(年產材能力在1.4 m3以上的林地)1.98 億hm2，占森林總面積的66.4%；保留林地(根據(jù)法規(guī)禁止采伐的林地，如自然保護區(qū)等)1 400 萬hm2，占4.7%；其他林地(年產材能力在1.4m3/hm2 以下的林地)8 600 萬hm2，占28.9%。是世界最大的木材出口國和最主要的紙漿和紙產品輸出國之一，森林旅游業(yè)發(fā)達，每年吸引游客達15 億人次。全國國有林主要由林務局管理，州有林和私有林由州林業(yè)機構管理，用材林中的73%由個人或私營企業(yè)經營，27%由聯(lián)邦政府、州政府或其他公共單位管轄。

墨西哥林業(yè)發(fā)達，天然植被面積13800 萬hm2 ，占國土面積的71%，森林面積6480萬hm2（ 世界排名第十二），占國土面積的33%。國有林占5％，私有林占15％，公有林占80％，其中包括由土著居民團體管理的公有林地和社區(qū)林地。全國大約60%的森林面積為社會(合作農場和社區(qū))所有，大約9000 合作農場和社區(qū)擁有森林，其中3014 個合作農場依靠林業(yè)生產活動作為其主要收入來源。社區(qū)林業(yè)開展得比較好，大約有1200 萬人的生計依賴森林，土著居民的主要生活來源于森林。為發(fā)展森林，規(guī)定私人經許可采伐一棵樹必須種十棵樹，利用林地進行建設學校等公共建設的單位必須種3 倍林木的財政機制。由于墨西哥在防止毀林方面加大了工作力度，在過去10年中，凈毀林的速度降低了50%以上。

1.2林業(yè)政策

美國是分權制國家，沒有頒布《森林法》，針對不同時期的問題和特點，由國會通過、總統(tǒng)頒布的各種法規(guī)對指導森林經營活動起著重要作用。為了保證這些法規(guī)的實施，林務局官員在廣泛聽取各方面的意見后，編制10 年規(guī)劃，每隔5 年修訂一次。這些規(guī)劃一經確定就不得任意變更，以維護法規(guī)的尊嚴。各州也根據(jù)本州的情況編制自己的法案，以指導地方的林業(yè)事務。通過法律手段支持林業(yè)活動，保護森林，發(fā)展林業(yè)，這是美國森林經營管理中的顯著特點。

墨西哥規(guī)劃到2020 年，森林減少量為零。為了達到這一目標，2010 年成立了全國林業(yè)委員會，制定和實施林業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃（2000~2025），支持可持續(xù)生產和保護森林資源，是國家發(fā)展的組成部分。為支持戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，政府通過了一系列修正法，如水資源法、森林法，農村可持續(xù)發(fā)展法等，還成立墨西哥森林基金會，實施創(chuàng)新計劃，例如建立以市場為基礎的機制（有償環(huán)境服務），建立新的保護和恢復森林的財政機制。

1.3項目資金及財務管理

美國在項目資金管理中，希望更多人參與到項目中，追求利益最大化，充分發(fā)揮項目效益，建立了項目內部和外部合作機制，項目既要實現(xiàn)管理部門的目標，又要考慮參與者的目標，實現(xiàn)各種利益的兼顧和統(tǒng)一，并且加強項目的監(jiān)督和跟蹤檢查。

墨西哥國家林業(yè)委員會，通過項目對林地所有者提供技術和財政援助，支持各種活動，提高林地生產力和生產多樣化，實施保護和恢復活動，提高發(fā)展和管理森工企業(yè)的能力建設，對林地所有者提供的環(huán)境服務進行補償。政府安排資金實施項目，管理部門與實施者簽訂詳細的協(xié)議和合同，同時，鼓勵他們管好森林，在經濟上給予一定補償。新的補助，只先補助一部分，另一部分要跟蹤檢查項目達到預期目標和質量標準后才兌現(xiàn)。政府還支持他們開展其他的活動，如灶改造、節(jié)柴灶等項目。如開展可持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)方面的活動，也有項目支持。在項目資金管理方面，一是有資金管理規(guī)章制度，把資金給社區(qū)或個人，要簽訂項目資金協(xié)議；二是派技術人員幫助完成項目；三是派人檢查項目是否按協(xié)議規(guī)定的要求完成。

1.4人員機構及執(zhí)法

美國從中央到地方有一套完整的林業(yè)管理體系，組織健全，體制穩(wěn)定，分聯(lián)邦林務局、大區(qū)、林管區(qū)和營林區(qū)四級管理，聯(lián)邦政府農業(yè)部林務局是統(tǒng)管全國林業(yè)事務的行政單位。全國林業(yè)系統(tǒng)有職員3 萬多人，其中專家、技術人員分別占30%，行政管理人員占40%；有林業(yè)志愿者30 多萬人。林業(yè)職員錄用嚴格實行招聘原則、系統(tǒng)原則和不允許原則，而且必須張貼招聘廣告、網(wǎng)上公布，每個崗位要在美國公眾網(wǎng)上公告30 天，包括工作崗位，工資待遇等。每年要對職員進行一次業(yè)績評估，分5 個等次，業(yè)績評估結果作為漲工資、晉升等方面的重要依據(jù)。1994年以后，美國采取林業(yè)綜合執(zhí)法，執(zhí)法人員、專家及其他非執(zhí)法人員聯(lián)合調查。執(zhí)法人員上崗前要經過6 個月的培訓，持證上崗，而且每年要參加一次為期一周的系統(tǒng)培訓。各大區(qū)的林業(yè)執(zhí)法人員不僅承擔保護森林的職責，而且還要負責林區(qū)各類案件的調查和處理，包括販毒等各類刑事案件。監(jiān)察長辦公室主要職責是防止公眾將項目資金用錯、相關官員違法違紀、公職人員濫用職權，還防止圍農莊侵犯利益的事發(fā)生。同時，還負有審計和調查的職權。

墨西哥國家林業(yè)委員會負責計劃和實施林業(yè)政策，其目的是促進森林資源的可持續(xù)利用，保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)，以便為林地所有者提供收入，改善其生計，減少貧困，維護森林提供環(huán)境服務（水、生物多樣性、氣候變化減緩與適應）的功能，提高林業(yè)部門參與國民經濟的能力。

1.5雙邊合作

2011 年10 月27 日，考察團與墨西哥自然環(huán)境保護部進行了會談，雙方就合作形式、合作領域等有關問題進行了深入交談，確定了聯(lián)絡機制，認為雙方的合作應更廣泛、更長久。雙方還一致認為應加強溝通聯(lián)系，進一步細化和完善合作備忘錄，盡快提交雙方有關負責人簽署。

2體會和收獲

2.1重視生態(tài)環(huán)境保護

美國、墨西哥兩國非常重視林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性的保護，對林業(yè)的資金投入較大，而且重視各方利益，林業(yè)經濟發(fā)達，生態(tài)保護得較好?？疾爝^程中，無論是在飛機上，還是在大巴車上，考察團看到的幾乎是綠色，很少看到荒山荒地；看不到水土流失，看不到生態(tài)災害，河流清澈，森林保護得很好。城市綠化很好，綠化率和人均占有綠地面積都很高。墨西哥還在社區(qū)林業(yè)方面取得較大的進步，社區(qū)和合作農場直接從事森林管理和其他生產活動，開展保護和恢復森林行動，保護了森林和相關的生物多樣性，同時，為減少貧困做出了貢獻。

2.2林業(yè)計劃和規(guī)劃執(zhí)行較好

美國每隔10 年編制一次林業(yè)規(guī)劃，每隔5 年修訂一次。林業(yè)計劃分國家級計劃和地方級計劃，聯(lián)邦林務局在國有林系統(tǒng)內建立三級計劃，以實施國家級林業(yè)計劃對國有林系統(tǒng)提出的任務與要求，即針對大林區(qū)的區(qū)域指南，針對林管區(qū)的林管區(qū)計劃和針對營林區(qū)的營林區(qū)計劃。他們的所有林業(yè)活動都是按規(guī)劃和計劃進行，任何一屆政府都不得隨意改變。雖然在我們看來有點古板，但他們不重復建設和多頭投資，既節(jié)約資源，又節(jié)約成本，并保護計劃執(zhí)行的連續(xù)性。值得我們學習、借鑒和反思。

2.3林業(yè)項目運行規(guī)范有效

美國、墨西哥在林業(yè)項目及資金管理方面，制定了相應的規(guī)章制度，管理形式靈活、規(guī)范，充分考慮了各方利益。如美國林業(yè)部門要做一個項目，必須看項目是否符合標準、環(huán)保等方面的要求，要通過簽訂合同或投標，才能取得項目實施權，而且管理部門、監(jiān)察長辦公室還要對實施進度進行監(jiān)督檢查。墨西哥在項目管理方面，一是良好的機制，嚴格執(zhí)行規(guī)章制度；二是有類似于森林基金會管理資金；三是根據(jù)業(yè)績情況支付資金；四是嚴格選擇項目實施地點；五是跟蹤項目進度，檢查資金使用效益。如在有償環(huán)境服務項目機制創(chuàng)新方面，根據(jù)聯(lián)邦權利法，將征收的部分水費作為項目基金來源，基金由墨西哥森林基金會管理，根據(jù)與林地所有者簽訂的合同條款，在5 年期間，允許每年向林地所有者撥款，并實行以業(yè)績?yōu)榛A的支付方式。

2.4公務員監(jiān)督機制健全

美國對公務員的監(jiān)督力度大，而且規(guī)范，機制健全，既有內部監(jiān)督機制，又有外部監(jiān)督機制。在內部監(jiān)督機制方面，行政、立法、司法機關之間獨立行使職權，又相互制約，還有監(jiān)察部門監(jiān)督。在外部監(jiān)督機制方面，一是政務公開。美國各級議會允許公民旁聽會議，聽取民眾的意見，接受民眾的監(jiān)督。二是信譽監(jiān)督。美國政府不僅重視企業(yè)的信譽，也非常重視個人的信譽。建立個人信譽檔案是目前美國社會最為流行的監(jiān)督工具，其方法是將個人不誠實的行為材料存入個人信譽檔案庫里，檔案資料庫通過計算機在全國聯(lián)網(wǎng)，法律允許每個公民在經過本人同意的前提下查閱他人的信譽資料。信譽監(jiān)督是一種比較有效的監(jiān)督，對規(guī)范公民的道德行為起到積極作用。三是輿論監(jiān)督，通過媒體等手段實施監(jiān)督。

2.5“能下”的配套環(huán)境

一是高工資。美國政府高層公務員的年薪在10萬~20 萬美元，扣除的個人收入稅、社會安全和醫(yī)療保險費合計約為年薪的30％。二是就業(yè)門路廣。由于美國的經濟基礎比較好，就業(yè)機會多，加上公務員的學歷大都在大學以上，有豐富的工作和管理經驗、良好的口頭表達能力、廣泛的人際關系等，如果他們辭職或提前退休，往往能重新找到自己滿意的工作。三是良好的社會保障體系。美國政府非常重視社會保障體系的建立和有效運作，并通過立法確立其管理辦法。健全的社會保障體系，為政府管理人員“能下”創(chuàng)造了良好的經濟條件。

2.6嚴格的績效考核制度

美國公務員的績效管理制度從1883 年的公務法到現(xiàn)在，不斷發(fā)展和完善。公務員績效管理制度從制定考評計劃開始，確定考評標準，實施考評管理，進行信息反饋、總結和改進工作，乃至運用獎懲制度鞏固考評結果，管理過程十分完善。既注重了考評工作的核心即考評計劃的制定，又體現(xiàn)出考評是手段而非目的的績效管理原則。突出表現(xiàn)在，績效考評計劃的制定十分具體嚴謹，注重運用培訓手段促進考評工作的順利進行；考評內容側重工作的主要職責，從而引導公務員鍛煉自我，以便更加勝任崗位；績效管理制度有完善的法律法規(guī)支持，考評方案均援引或對照法條進行解釋；注重對公務員績效的指導，即體現(xiàn)以評促改的原則；績效考評后的處罰程序嚴格。

3啟示與建議

3.1進一步加大生態(tài)環(huán)境保護和建設力度

“十五”以來，我國通過實施退耕還林、天保工程、三北防護林建設等重點生態(tài)工程，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯改善，但生態(tài)功能還不穩(wěn)定，有的地方仍比較脆弱，生態(tài)環(huán)境保護和建設工作有待加強。建議：一是強化林業(yè)規(guī)劃的法定性和實施的連續(xù)性；二是加大防沙治沙工作力度，防止沙漠化；三是強化森林撫育工作，將森林撫育作為提高森林質量和效益的重要手段，進一步加大資金投入；四是大力推進中低產林改造工作，充分發(fā)揮我國林地生產力和效益；五是加強生物多樣性保護，尤其是野生動植物極小種群的保護，強化種質遺傳基因工作，增強我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.2完善林業(yè)項目投資結構

美國、墨西哥在林業(yè)項目投資方面，管理部門主要是制定項目目標和監(jiān)督實現(xiàn)項目目標，對項目實施的過程及資金開支渠道較少作出具體規(guī)定，項目實施單位有較大自由度。目前，我國林業(yè)建設項目大部分沒有管理費用，而基層單位在開展項目作業(yè)設計、組織項目實施、檢查驗收等工作任務較重，費用開支較大，加之，地方財政困難，一定程度上影響了項目的實施成效。有的單位為了保障項目的實施和管理工作的正常開展，發(fā)生了挪用、違規(guī)使用其它項目資金行為。建議在項目安排時，安排一定比例的項目管理費用或明確項目管理費用開支渠道。

3.3加大林業(yè)公務人員的交流和選拔

美國各級業(yè)務類公務員的任用實行公開考試和晉升必考。當出現(xiàn)職位空缺時，政府通過各種媒體發(fā)布招考公告，機關內部人員和社會符合資格條件的人員都可報名應考，并依據(jù)考試成績取得平等的任用機會。晉升考試為優(yōu)秀人才的脫穎而出提供了渠道，也擴展了政府選擇優(yōu)秀人才的視野。因此，美國各級業(yè)務類公務員的公開考試擇優(yōu)任用的做法值得借鑒。建議：一是國家林業(yè)局將部分司局級以下公務員職位面向社會和基層公開招考，增加社會及基層優(yōu)秀公務員在國家林業(yè)局機關的比例；二是選派部分司局級以下公務員到地方任職，加大國家林業(yè)局和地方公務員的交流力度，進一步優(yōu)化林業(yè)公務員的結構。

3.4強化對林業(yè)干部的監(jiān)督和管理

當前，我國林業(yè)項目多，投資巨大，林業(yè)干部職務犯罪呈上升趨勢，林業(yè)系統(tǒng)的廉政建設任務艱巨、復雜。為加強對林業(yè)干部的監(jiān)督和管理，建議：一是進一步完善監(jiān)督機制，加強新聞媒體和群眾的監(jiān)督，擴大群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權；二是嚴格執(zhí)行離任審計制度，對領導干部在任職期間工作業(yè)績、經濟管理狀況以及廉潔自律等多方面情況進行全面審計；三是建立廉潔高效的權力運行機制，規(guī)范林業(yè)重點工程的管理，建立和完善廉政風險防控機制，在源頭上預防腐敗。
（來源：林業(yè)經濟）